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Réformer EDF pour financer la relance du nucléaire : Paris prépare d’urgence son plan pour Bruxelles
EXCLUSIF- Après l’annonce d'Emmanuel Macron en février de lancer la construction de six réacteurs EPR, plus huit en option, la France va prochainement entamer les négociations avec la Commission européenne sur le financement du plan de relance du nucléaire et la réforme d'EDF qu'il implique. Au regard de l’ampleur des investissements nécessaires et de l’endettement élevé d’EDF, le financement ne pourra se faire sans un soutien massif de l’Etat. Alors qu’Emmanuel Macron a évoqué fin mars la nationalisation d'EDF, d'autres scénarios sont à l'étude. Tous devront satisfaire une double contrainte : répondre aux règles de la concurrence imposées par la Commission européenne, très attachée à la libéralisation du marché de l'électricité, et coller aux exigences de sûreté du gendarme du nucléaire. Urgente, la réforme d'EDF interroge aussi sur l’avenir des activités du groupe dans l’éolien et le solaire. Les syndicats s’inquiètent notamment d’un possible découpage, à l’image du projet « Hercule » abandonné l’an dernier. Explications.
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byETX Daily Up
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Juliette Raynal avec Marine Godelier
28 Avr 2022, 6:00
12 mn
(Crédits : CHARLES PLATIAU)
C'est un dossier brûlant que va très vite présenter le prochain gouvernement à la Commission européenne s'il veut tenir le calendrier du programme nucléaire d'Emmanuel Macron de construire six nouveaux EPR entre 2035 et 2042 (assortis de huit autres en option dans un second temps) : celui du financement du plan de relance du nucléaire et la réforme d'EDF qu'il implique nécessairement. Un dossier qui promet déjà un nouvelle passe d'armes entre Paris et Bruxelles non seulement sur le mécanisme de régulation du nucléaire mais aussi sur la structure de ce programme qui devra être compatible avec les règles européennes en matière d'aides d'Etat. Les besoins sont colossaux puisque pour la seule première partie du programme, la facture devrait s'élever à au moins 50 milliards d'euros, et pourrait grimper jusqu'à près de 64 milliards d'euros, selon un document révélé par Contexte.
Or, c'est une certitude : même s'il a été recapitalisé en février à hauteur de 3,1 milliards d'euros, le groupe EDF ne peut pas porter sur son bilan un programme nucléaire de plus de 50 milliards d'euros.
"Cette circonstance fait que, de toute façon, il faudra que nous intervenions massivement sur le financement de ce programme. Lorsque ces EPR produiront de l'électricité, il faut que celle-ci soit à un prix abordable et régulé. Cela va nous amener à négocier avec la Commission européenne la régulation du nouveau nucléaire", confie à La Tribune une source ministérielle.
Déjà endetté à hauteur de 43 milliards d'euros, l'électricien national n'a tout simplement pas les moyens de financer ce projet. D'autant plus qu'il s'apprête à traverser une année noire en raison non seulement de l'indisponibilité historique de son parc nucléaire liée, entre autres, à un problème de corrosion, mais aussi du bouclier tarifaire mis en place par l'Etat pour contrer la flambée des prix de l'électricité. Ce dispositif oblige l'entreprise à vendre à prix cassé un plus grand volume d'électricité nucléaire à ses concurrents, afin de limiter la hausse des factures pour les consommateurs. Au total, EDF anticipe ainsi un manque à gagner de quelque 26 milliards d'euros pour 2022.
Dans ce contexte, le président réélu a laissé entrevoir la possibilité d'une renationalisation d'EDF, dont le capital est déjà détenu par l'Etat à hauteur de 83,9%. "Je pense que sur une partie des activités les plus régaliennes, il faut considérer que l'Etat doit reprendre du capital, ce qui va d'ailleurs avec une réforme plus large du premier électricien français", a-t-il déclaré le 17 mars dernier.
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Faire baisser le coût du financement
La nationalisation, partielle ou complète, d'EDF présente plusieurs intérêts. D'abord, aucun investisseur privé ne souhaiterait investir dans un tel projet nucléaire tant le risque d'exécution est grand.
"Il y a un vrai risque de stop and go. Le premier béton du premier EPR ne sera posé qu'entre 2027 et 2028, soit à la prochaine mandature. Autrement dit, il sera techniquement possible de stopper le projet car rien ne sera encore construit", pointe Nicolas Goldberg, expert énergie au sein du cabinet Colombus Consulting.
Par ailleurs, un financement public permettrait de diminuer sensiblement le coût de financement, l'Etat pouvant emprunter sur les marchés sur le long terme à des taux très bas, même s'ils ont remonté ces derniers mois. "Entre maintenant et la mise en service du dernier EPR, il s'écoule à peu près 20 ans. Le coût de financement est donc évidemment très lourd dans le prix de sortie du kilowattheure", souligne un proche du dossier. "Une variation de 1 ou 2% du taux d'intérêt a une conséquence énorme sur le prix du mégawattheure de sortie", abonde un expert du secteur.
L'objectif du gouvernement consiste donc à présenter "un programme avec un financement public très important, pour avoir un coût de financement qui soit le plus bas possible". L'exécutif souhaite également que la production nucléaire soit immunisée contre la volatilité des marchés. "Il faut alors trouver un système de régulation qui fixe dans le temps les prix de sortie des kilowattheures produits par les nouvelles centrales", explique la même source ministérielle.
En parallèle, l'Etat français devra trouver la structure financière, capitalistique et industrielle qui répondra aux exigences de la Commission européenne. Car une régulation spécifique du nouveau nucléaire s'apparentera à une aide d'Etat. Or, Bruxelles est extrêmement attaché à la libéralisation du marché de l'électricité et voudra, à coup sûr, des "chinese walls" (garde-fous) très clairs entre les activités qui font l'objet d'une régulation et les autres activités. En d'autres termes, que les activités nucléaires, subventionnées par l'argent public, ne financent pas les activités d'énergies renouvelables.
Cette renationalisation pourrait s'opérer par un rachat du capital d'EDF coté en Bourse (soit environ 15% du capital) pour quelque 5 milliards d'euros. "Le coût serait assez supportable. Cela représente la moitié du coût de construction d'un EPR", relève Phuc-Vinh Nguyen, chercheur sur les politiques de l'énergie européenne et française au sein du centre énergie de l'institut Jacques Delors. L'Etat peut aussi souscrire massivement à une augmentation de capital afin qu'EDF investisse par ce biais là. "Mais cela déclenchera automatiquement une offre publique d'achat, ce qui revient à une nationalisation in fine", note un expert du secteur.
Jeu d'équilibriste entre Bruxelles et le gendarme nucléaire
D'autres scénarios sont envisageables.
"Le financement du nouveau nucléaire peut passer par EDF ou par des tuyaux différents", explique un connaisseur du dossier, proche du groupe.
L'exécutif examine ainsi la possibilité de créer un Specific purpose vehicle (SPV). C'est-à-dire une structure financière entièrement dédiée au nouveau nucléaire.
"Ce SPV pourrait être financé par l'Etat et EDF investirait pour un montant bien inférieur. De par les règles de gouvernance, il pourrait même être consolidé chez EDF. La capacité de décision opérationnelle reviendrait alors à l'électricien, sans avoir de dette à rentrer puisque l'Etat serait au capital", développe cette source.
Ce schéma répondrait alors aux exigences de Bruxelles puisque qu'un tel véhicule financier permettrait de tracer les flux. La Commission européenne pourrait ainsi facilement s'assurer que l'argent injecté par l'Etat n'est pas utilisé pour financer d'autres activités car il demeure dans une structure financière précise.
En revanche, cette option ne permettrait pas de répondre aux exigences de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN). Le gendarme français du secteur doit, en effet, s'assurer de la bonne application de la régulation INB (Installations nucléaires de base). L'exploitant doit alors prouver qu'il dispose de toutes les ressources et des capacités nécessaires pour assurer la maintenance et la sûreté de la centrale jusqu'à son démantèlement.
"Si vous avez une structure financière complètement séparée de la structure d'ingénierie et de maintenance, vous ne répondez pas à cette contrainte", pointe un proche du gouvernement.
Une autre possibilité consisterait à embarquer, dans ce SPV, le nucléaire historique aux côtés du nouveau nucléaire.
"Si on embarque le nucléaire existant, cela signifie qu'on embarque toute la compétence existante. On se rapproche alors de la réglementation INB, mais on s'éloigne des exigences de Bruxelles. Il n'y a aucune solution qui coche toutes les cases", déplore cette même source.
Par ailleurs, la création d'une structure purement étatique qui regrouperait tout le nucléaire ressemblerait au feu projet Hercule, qui consistait à rassembler toutes les activités nucléaires d'EDF et le réseau de transport d'électricité dans une entité 100% publique. Projet qui a finalement été abandonné l'été dernier après plus de deux années de négociations avec Bruxelles.
Céder les actifs d'EDF Renouvelables à Engie ?
Enfin, un dernier scénario évoqué dans la presse consisterait à renationaliser EDF puis à revendre ses activités dans les énergies renouvelables (hors hydraulique) à un autre champion français de l'énergie : Engie. Pour l'heure, cette hypothèse a été formellement démentie aussi bien par l'Etat (également actionnaire d'Engie à hauteur de 23,64%) que par l'électricien. "Ce n'est pas à l'ordre du jour", a coupé court Jean-Bernard Lévy, le PDG d'EDF, critiquant des "spéculations qui n'ont pas grand sens".
Reste qu'Engie, à l'occasion de son assemblée générale le 21 avril dernier, n'a pas caché son vif intérêt pour les actifs renouvelables de son concurrent, sans néanmoins les nommer directement. Par ailleurs, l'Etat n'exclut pas pour Engie "une opération de croissance externe significative", mais considère davantage une concentration au niveau européen "plutôt que franco-française".
Alors ce scénario est-il plausible ? Certains experts y voient une vision trop court-termiste. "C'est un moyen pour EDF de se faire de l'argent très rapidement, mais sur le long terme, cela le prive d'une partie de ses revenus", estime Phuc-Vinh Nguyen de l'institut Jacques Delors.
"En termes d'image, ce serait très négatif. Cela signifierait aux yeux de l'opinion que l'Etat n'est pas capable d'accompagner un fleuron français. Ce serait un aveu d'échec terrible", abonde un autre expert.
De fait, l'opération risquerait, in fine, de détériorer un peu plus la situation d'EDF, qui se trouverait déplumé de ses activités dans l'éolien et le solaire. Car rien ne prouve qu'un gouvernement ne pourrait pas, dans le futur, revenir sur l'intérêt de l'atome en France et stopper les nouveaux projets dans le domaine. Ce qui signifie qu'EDF gèrerait en grande majorité des actifs potentiellement échoués à terme, tandis qu'Engie se développerait sur un marché de plus en plus dynamique.
"L'option du nucléaire n'est pas inscrite dans le marbre. Macron lui-même voulait fermer 14 réacteurs en moins de dix ans au début de son mandat, comme décidé sous François Hollande", rappelle ainsi Jacques Percebois, directeur du Centre de recherche en économie et en droit (CREDEN).
Une "déclaration de guerre" pour les syndicats
D'autant que les installations productrices d'énergie renouvelable intermittente, qu'EDF céderait donc dans ce scénario, commencent enfin à être rentables du fait de la flambée des prix des hydrocarbures, et pourraient même permettre à l'Etat français d'engranger des recettes nettes dès 2025 après avoir profité de fortes subventions. "Cela pourrait donner le sentiment qu'après avoir beaucoup aidé les renouvelables, on retire à l'opérateur historique un actif qui devient vraiment intéressant", souligne Jacques Percebois. Autrement dit, comme le dénoncent régulièrement les syndicalistes, l'opération pourrait être interprétée comme une volonté de "nationaliser les pertes et privatiser les profits".
Reste qu'EDF doit faire des choix. Les énergies renouvelables, elles aussi, constituent une industrie très capitalistique et la priorité pour l'électricien est avant tout la construction des nouveaux EPR et l'entretien des réseaux. Enedis, filiale à 100% d'EDF, a ainsi investi quelque 4,3 milliards d'euros en 2021 et prévoit d'augmenter ce budget dans les années à venir.
"Pour les syndicats, la revente des activités renouvelables d'EDF à Engie serait perçue comme une déclaration de guerre", prévient un observateur.
Céder à Engie cette activité serait en effet inacceptable pour Anne Debrégeas, ingénieure chercheuse à EDF R&D et membre de SUD Energie. "Ce serait accepter un impôt privé qui est gigantesque", alerte-t-elle, en faisant référence à la gestion par Engie de la Compagnie nationale du Rhône (CNR), filiale détenue à 50% par le spécialiste du gaz. "Le rapport de la Cour des comptes, publié en février dernier, est hallucinant. Il montre que la rémunération du capital est de 24%", dénonce-t-elle. La syndicaliste plaide, elle, pour une nationalisation complète d'EDF et une sortie de la concurrence de l'ensemble du système électrique.
Un dossier aussi épineux qu'urgent
Véritable casse-tête, le dossier EDF repose sur une équation économique et politique périlleuse minée d'injonctions contradictoires. Pourtant, il faudra la résoudre au plus vite. Le premier EPR doit entrer en fonctionnement à l'horizon 2035-2036, cela signifie que le premier béton doit être sorti en 2027-2028. Mais il faut pour cela obtenir un décret d'autorisation de construction (DAC), qui intervient lui-même après une consultation publique, sans compter le long travail à mener auprès de l'ASN.
Par ailleurs, de nombreuses entreprises se retrouvent aujourd'hui dans une impasse par manque de visibilité sur le prix de l'électricité.
"L'Arenh [le système qui oblige EDF à vendre un certain volume d'électricité nucléaire à ses concurrents à bas prix, ndlr] prend fin en 2026. Or, certains industriels achètent de d'électricité à 4 ans. Là, ils ne peuvent plus acheter d'électricité pour 2026. C'est dramatique", alerte Nicolas Goldberg.
Arenh
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Quel sera vraiment l'impact du relèvement du plafond de l'ARENH sur les consommateurs ?
A ces considérations industrielles et économiques, s'ajoute le calendrier européen. Les prochaines élections auront lieu au printemps 2024, dans deux ans seulement. "Il faut arriver à un accord avant 2024 car l'exécutif européen va changer. Or, aujourd'hui c'est Margrethe Vestager qui suit le sujet et elle le connaît très bien", pointe Phuc-Vinh Nguyen.
"Le temps est extrêmement tendu", reconnaît-on au sein de l'Etat.
Le bras de fer engagé avec Bruxelles et abandonné l'été dernier sera-t-il aussi difficile sous ce nouveau mandat ? "L'élément qui change, par rapport à l'été dernier, c'est la guerre en Ukraine. L'indépendance énergétique redevient un point majeur dans la position des pays européens, et en particulier de la France. On voit mal comment la Commission européenne pourrait rester sur des positions qu'elle avait il y a quatre mois", avance-t-on au sein de l'exécutif.
Juliette Raynal avec Marine Godelier
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